暂住证制度是否涉嫌违法
对于城市流动人口来说,一提到暂住证,他们心里就会隐隐作痛。因为租房、购房、买车、就业甚至连参加自学考试、成人高考等,都和暂住证捆绑在一起。暂住证被衍生出许多不合理的东西,并要缴纳数额不等的费用。这样就使流动人员和本地居民之间人为地出现了“鸿沟”。随着《行政许可法》的出台,有关专家认为,暂住证与《行政许可法》存在一定的冲突……
在中国法学会日前主办的首届中国青年法学家论坛上,第四届全国十大杰出青年法学家纷纷点评当前各界普遍关注的热点问题。清华大学法学院教授许章润大声疾呼,目前全国各地公安机关对外地人员实行的暂住证制度涉嫌违法,应当废止。许章润的呼吁,又一次把“暂住证应该取消”的观点推到了社会舆论的旋涡。
其实,早在2004年7月1日,《中华人民共和国行政许可法》正式实施后,暂住证的存留已经引起媒体的关注。尤其是武汉市自沈阳之后取消暂住证的举措出台,更让许许多多因暂住证而受到不公正待遇的外地务工人员大大激动了一把。武汉市之所以取消暂住证,一位政府官员对此进行了解释:“目前实施暂住证的依据与《中华人民共和国行政许可法》相抵触。”
“海归”怕查暂住证
在广东省政府不久前刚刚举行的留学人员代表座谈会上,“海归”企业家厉先生质疑政府部门要求其办暂住证的合理性。
厉先生在广州创办了一家高科技企业,现有6000平方米的厂房,2003年的产值达1500万元,但他却为暂住证一事苦恼万分。厉先生无奈地说,外管中心经常来企业查暂住证,让他们无所适从。他认为让员工办理暂住证的规定实在不够人性化。 厉先生解释说:按规定办暂住证必须要出具计生证,外地员工所在的当地政府部门每次只能出具3个月有效期的计生证,3个月过后计生证自动无效,导致暂住证办理十分困难和被动。“总不可能每过3个月就让我的员工回去办一次计生证吧?只好拿钱买计生证。说要减轻农民工的负担,为什么还要借办暂住证来收费?每次查暂住证,就像抓贼一样,严重扰乱公司正常工作。”
对城市流动人口来讲,一提到暂住证心里就会隐隐作痛。因为租房、购房、买车、就业甚至连参加自学考试、成人高考等,都和暂住证捆绑在一起。暂住证被衍生出许多不合理的东西,并要缴纳数额不等的费用。这样就使流动人员和本地居民间人为地出现了“鸿沟”。尽管流动人口也为当地作出了贡献,缴纳了税金,但由于是“暂住”,很难享受城市市民的同等待遇。这也是多年来人们对暂住证诟病的原因。
暂住证不仅给外来务工人员带来沉重的精神压力,同时也带来了一定的经济负担。暂住证的正式定义是“外来人口暂住登记证”,可是实际上,外来工去办理暂住证的时候,并不是“登记”那么简单。在一定程度上说,“暂住证”成为一道强制和搭车收费的关卡、“融资”的法宝,严重侵害了流动人员的合法权益。在一些城市,办一个暂住证曾有过从几百元到上千元不等的收费,完全沦为地方政府的敛财工具。某沿海开放城市过去办理暂住证必须提交劳动合同、社会保险、计划生育、就业证、人事手册等有关证明材料,并盖11个公章。后来在舆论的呼吁下,办证手续终于简化了,但该市又决定对出租屋开征综合治安管理费。不仅如此,在有些城市,办理暂住证时不但要办理计生证,还要按月缴纳外来人员管理费和城市垃圾清理费。
尽管国家有关部门于2002年4月联合发出通知,规定除最高不超过5元的证书工本费外,各地对外来人口所征收的暂住费、暂住人口管理费等7种收费一律取消,但很多地方对这一通知置若罔闻。显而易见,围绕暂住证的利益链条,也是暂住证迟迟不能取消的缘由之一吧。
震惊全国的大学生孙志刚的死,对于今天的我们来说,依然是一种不能忘却的纪念。就因为一张小小的暂住证,加上非人道的行政行为,一个年轻的生命消逝了。孙志刚不幸致死的消息报道后,有网友在网上制作了以孙志刚头像为图案的文化衫,上面写着这样的语句:天堂里还要不要暂住证?可以说,孙志刚案直接促使了收容遣送制度的废止,催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。那么,与收容遣送制度相“配套”的暂住证制度,是不是也该废除了呢?
暂住证:跳不出的地域标签
从某种程度上说,暂住证折射出一种狭隘的地域观念和歧视心理。
据了解,暂住证制度制定的法律依据是1958年1月9日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。当时制定这个户口登记条例的目的是建立城乡分离的二元户籍制度,控制人口流动,特别是严格限制农民向城市迁移;其服务对象是高度集中的计划经济体制,核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型,并实行有差别的社会福利待遇政策。
中国人民公安大学治安系副教授王太元接受媒体采访时说,“中国在上世纪50年代实行的就是这种免费申报暂住登记制度。到了上世纪80年代,由于人口开始大量流动,而登记凭证纸条不方便携带,且办理事务需频繁到公安机关申领,十分不便。所以,到了上世纪90年代,登记凭证由一张纸条逐渐规范为暂住证,不过那时只收一两块钱的工本费。再到后来,各地开始征收外来人口暂住费。”王太元认为,暂住证的本来目的是个人身份证明和依据,而法律规定身份证才是惟一合法的个人身份证明,这就好比把暂住证当作地方粮票,而放弃身份证这个全国通用粮票一样。我们本来可以依靠身份证建立全国统一查询的信息系统,但暂住证制度使这套系统至今仍支离破碎。
暂住证除了增加进城务工者对城市的畏惧、增添手续上的烦琐以及务工者经济上的支出之外,更可能给他们带来被歧视的心理伤害。而他们却体验不到付出之后应该享受的平等的政府福利与保障。于是,取消暂住证的呼声也日见高涨。
专家观点:暂住证制度涉嫌违法
日前,青年法学家许章润教授作了题为《如何解决地方法规与统一立法的冲突》的报告。他认为全国各地的暂住证制度都是地方性法规规定和公安部的规章规定的制度,但是《行政许可法》中规定,可以设定行政许可的六大事项,没有为实行暂住证提供依据。超范围设定行政许可是不合法的。《行政许可法》是国家法律,部门规章和地方法规和它产生冲突,但是现在对此却无法解决。
许教授认为,从政府管理的角度来看,对流动人口进行登记的目的,是通过登记掌握流动人员的情况,及时调整政府的公共政策,更好地为流动人员服务,而不是要在流动人员和本地居民间设一个身份上的尊卑界线。目前大多数地方实行的暂住证制度,租房、购房、就业、求学等都和暂住证挂钩,使得流动人员和本地居民间人为地出现了“鸿沟”。
北京大学公法研究中心副主任、行政法学副教授湛中乐认为,北京市正在实施的暂住登记和暂住证制度的法律依据是北京市有关条例,它和《行政许可法》存在冲突。北京市有关条例规定,未取得《暂住证》的,任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所;工商行政管理机关不予办理营业执照。这条规定属于“前置性设定”,即如果没有取得暂住证就不能从事其他的生产经营活动。
但《行政许可法》规定,地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。
制度设计应以公共福利为中心
一个以追求群众利益为宗旨的政府,应该最大限度地增大公共服务的内涵、提高公共福利品质,让利于民,造福于民,而不是在制度设计中制造麻烦与磨擦,膨胀社会管理的成本,降低社会运转的效率。
中国社会科学院研究员王春光认为,尽管暂住证制度的出台,在上世纪80年代是对城乡二元体制不适应改革开放的一种校正和修改,有利于城乡社会流动和交往,但它实际上仍是传统的计划管理体制的一个变种,还不是一种适应市场经济发展的管理制度。暂住证制度的目的还是在于控制外来人口,服务于当时提出的“严格控制大城市,适当发展中小城市,大力发展小城镇”的城市化发展战略。实际上,暂住证也没有达到完全控制外来人口的目的,反而在一定程度上侵害了外来人口利益,损害了城市形象和社会公正。
然而,对于某些政府机关而言,暂住证给他们带来的便利使他们对暂住证的热度始终不减。在某些政府官员们的脑海中,暂住证的存在为政府管理外来人员提供了最大程度的便利。在城乡人口大规模流动的大背景下,暂住证政策暂时缓解了政府公共管理能力不足的痛楚,自然会受到某些政府部门的青睐。
随着《行政许可法》的正式实施,政府不得不作出抉择,即选择便利还是选择法律。
事实上,目前全国许多地方都在筹划取消暂住证。沈阳市于2003年7月便取消了《暂住证》,武汉市也于去年9月取消了暂住证制度。2004年8月,杭州市人大常委会着手修改的“外来暂住人员管理条例”,也删掉了对外来暂住人员实行“总量控制”等条款。原条例规定:外来人员未取得《暂住证》的,任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所;劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》。而修改后的条例删去了该项条款。
上海市政府日前宣布,2005年,上海市居住证制度将在2004年试点的基础上进一步推广实行。2004年9月1日,上海市政府扩大实施居住证制度。新版居住证最大的一个亮点是:申领门槛降低,适用对象由“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”,扩大为在本市有稳定职业和稳定住所的非本市户籍的境内人员。《居住证》持有人可以享受很多市民待遇,比如缴纳相关的社会保险费、参加相关的专业资质考试,甚至参加劳动模范的评选。当然,对来沪人员的就业,以及他们子女的入学更是大有帮助。上海社会科学院人力资源研究中心主任王振认为,人才自由流动的重要因素是社会保障体制的完善。就目前我国的情况来看,由于地方差异大,要做到人才无居住证和户口之分,完全公平流动,时机还不成熟。就现状来看,上海实行的新居住证制度已经迈出尝试和探索的步伐,也符合我国户籍制度改革的方向。
随着人们对《行政许可法》理解的日趋深刻,暂住证的存留,已不仅仅体现了一个城市政府对待流动人员的一种胸怀和态度,它从另一个侧面也反映出一个城市政府对待法律的认识以及城市政府的公信力。
在中国法学会日前主办的首届中国青年法学家论坛上,第四届全国十大杰出青年法学家纷纷点评当前各界普遍关注的热点问题。清华大学法学院教授许章润大声疾呼,目前全国各地公安机关对外地人员实行的暂住证制度涉嫌违法,应当废止。许章润的呼吁,又一次把“暂住证应该取消”的观点推到了社会舆论的旋涡。
其实,早在2004年7月1日,《中华人民共和国行政许可法》正式实施后,暂住证的存留已经引起媒体的关注。尤其是武汉市自沈阳之后取消暂住证的举措出台,更让许许多多因暂住证而受到不公正待遇的外地务工人员大大激动了一把。武汉市之所以取消暂住证,一位政府官员对此进行了解释:“目前实施暂住证的依据与《中华人民共和国行政许可法》相抵触。”
“海归”怕查暂住证
在广东省政府不久前刚刚举行的留学人员代表座谈会上,“海归”企业家厉先生质疑政府部门要求其办暂住证的合理性。
厉先生在广州创办了一家高科技企业,现有6000平方米的厂房,2003年的产值达1500万元,但他却为暂住证一事苦恼万分。厉先生无奈地说,外管中心经常来企业查暂住证,让他们无所适从。他认为让员工办理暂住证的规定实在不够人性化。 厉先生解释说:按规定办暂住证必须要出具计生证,外地员工所在的当地政府部门每次只能出具3个月有效期的计生证,3个月过后计生证自动无效,导致暂住证办理十分困难和被动。“总不可能每过3个月就让我的员工回去办一次计生证吧?只好拿钱买计生证。说要减轻农民工的负担,为什么还要借办暂住证来收费?每次查暂住证,就像抓贼一样,严重扰乱公司正常工作。”
对城市流动人口来讲,一提到暂住证心里就会隐隐作痛。因为租房、购房、买车、就业甚至连参加自学考试、成人高考等,都和暂住证捆绑在一起。暂住证被衍生出许多不合理的东西,并要缴纳数额不等的费用。这样就使流动人员和本地居民间人为地出现了“鸿沟”。尽管流动人口也为当地作出了贡献,缴纳了税金,但由于是“暂住”,很难享受城市市民的同等待遇。这也是多年来人们对暂住证诟病的原因。
暂住证不仅给外来务工人员带来沉重的精神压力,同时也带来了一定的经济负担。暂住证的正式定义是“外来人口暂住登记证”,可是实际上,外来工去办理暂住证的时候,并不是“登记”那么简单。在一定程度上说,“暂住证”成为一道强制和搭车收费的关卡、“融资”的法宝,严重侵害了流动人员的合法权益。在一些城市,办一个暂住证曾有过从几百元到上千元不等的收费,完全沦为地方政府的敛财工具。某沿海开放城市过去办理暂住证必须提交劳动合同、社会保险、计划生育、就业证、人事手册等有关证明材料,并盖11个公章。后来在舆论的呼吁下,办证手续终于简化了,但该市又决定对出租屋开征综合治安管理费。不仅如此,在有些城市,办理暂住证时不但要办理计生证,还要按月缴纳外来人员管理费和城市垃圾清理费。
尽管国家有关部门于2002年4月联合发出通知,规定除最高不超过5元的证书工本费外,各地对外来人口所征收的暂住费、暂住人口管理费等7种收费一律取消,但很多地方对这一通知置若罔闻。显而易见,围绕暂住证的利益链条,也是暂住证迟迟不能取消的缘由之一吧。
震惊全国的大学生孙志刚的死,对于今天的我们来说,依然是一种不能忘却的纪念。就因为一张小小的暂住证,加上非人道的行政行为,一个年轻的生命消逝了。孙志刚不幸致死的消息报道后,有网友在网上制作了以孙志刚头像为图案的文化衫,上面写着这样的语句:天堂里还要不要暂住证?可以说,孙志刚案直接促使了收容遣送制度的废止,催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。那么,与收容遣送制度相“配套”的暂住证制度,是不是也该废除了呢?
暂住证:跳不出的地域标签
从某种程度上说,暂住证折射出一种狭隘的地域观念和歧视心理。
据了解,暂住证制度制定的法律依据是1958年1月9日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。当时制定这个户口登记条例的目的是建立城乡分离的二元户籍制度,控制人口流动,特别是严格限制农民向城市迁移;其服务对象是高度集中的计划经济体制,核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型,并实行有差别的社会福利待遇政策。
中国人民公安大学治安系副教授王太元接受媒体采访时说,“中国在上世纪50年代实行的就是这种免费申报暂住登记制度。到了上世纪80年代,由于人口开始大量流动,而登记凭证纸条不方便携带,且办理事务需频繁到公安机关申领,十分不便。所以,到了上世纪90年代,登记凭证由一张纸条逐渐规范为暂住证,不过那时只收一两块钱的工本费。再到后来,各地开始征收外来人口暂住费。”王太元认为,暂住证的本来目的是个人身份证明和依据,而法律规定身份证才是惟一合法的个人身份证明,这就好比把暂住证当作地方粮票,而放弃身份证这个全国通用粮票一样。我们本来可以依靠身份证建立全国统一查询的信息系统,但暂住证制度使这套系统至今仍支离破碎。
暂住证除了增加进城务工者对城市的畏惧、增添手续上的烦琐以及务工者经济上的支出之外,更可能给他们带来被歧视的心理伤害。而他们却体验不到付出之后应该享受的平等的政府福利与保障。于是,取消暂住证的呼声也日见高涨。
专家观点:暂住证制度涉嫌违法
日前,青年法学家许章润教授作了题为《如何解决地方法规与统一立法的冲突》的报告。他认为全国各地的暂住证制度都是地方性法规规定和公安部的规章规定的制度,但是《行政许可法》中规定,可以设定行政许可的六大事项,没有为实行暂住证提供依据。超范围设定行政许可是不合法的。《行政许可法》是国家法律,部门规章和地方法规和它产生冲突,但是现在对此却无法解决。
许教授认为,从政府管理的角度来看,对流动人口进行登记的目的,是通过登记掌握流动人员的情况,及时调整政府的公共政策,更好地为流动人员服务,而不是要在流动人员和本地居民间设一个身份上的尊卑界线。目前大多数地方实行的暂住证制度,租房、购房、就业、求学等都和暂住证挂钩,使得流动人员和本地居民间人为地出现了“鸿沟”。
北京大学公法研究中心副主任、行政法学副教授湛中乐认为,北京市正在实施的暂住登记和暂住证制度的法律依据是北京市有关条例,它和《行政许可法》存在冲突。北京市有关条例规定,未取得《暂住证》的,任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所;工商行政管理机关不予办理营业执照。这条规定属于“前置性设定”,即如果没有取得暂住证就不能从事其他的生产经营活动。
但《行政许可法》规定,地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。
制度设计应以公共福利为中心
一个以追求群众利益为宗旨的政府,应该最大限度地增大公共服务的内涵、提高公共福利品质,让利于民,造福于民,而不是在制度设计中制造麻烦与磨擦,膨胀社会管理的成本,降低社会运转的效率。
中国社会科学院研究员王春光认为,尽管暂住证制度的出台,在上世纪80年代是对城乡二元体制不适应改革开放的一种校正和修改,有利于城乡社会流动和交往,但它实际上仍是传统的计划管理体制的一个变种,还不是一种适应市场经济发展的管理制度。暂住证制度的目的还是在于控制外来人口,服务于当时提出的“严格控制大城市,适当发展中小城市,大力发展小城镇”的城市化发展战略。实际上,暂住证也没有达到完全控制外来人口的目的,反而在一定程度上侵害了外来人口利益,损害了城市形象和社会公正。
然而,对于某些政府机关而言,暂住证给他们带来的便利使他们对暂住证的热度始终不减。在某些政府官员们的脑海中,暂住证的存在为政府管理外来人员提供了最大程度的便利。在城乡人口大规模流动的大背景下,暂住证政策暂时缓解了政府公共管理能力不足的痛楚,自然会受到某些政府部门的青睐。
随着《行政许可法》的正式实施,政府不得不作出抉择,即选择便利还是选择法律。
事实上,目前全国许多地方都在筹划取消暂住证。沈阳市于2003年7月便取消了《暂住证》,武汉市也于去年9月取消了暂住证制度。2004年8月,杭州市人大常委会着手修改的“外来暂住人员管理条例”,也删掉了对外来暂住人员实行“总量控制”等条款。原条例规定:外来人员未取得《暂住证》的,任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所;劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》。而修改后的条例删去了该项条款。
上海市政府日前宣布,2005年,上海市居住证制度将在2004年试点的基础上进一步推广实行。2004年9月1日,上海市政府扩大实施居住证制度。新版居住证最大的一个亮点是:申领门槛降低,适用对象由“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”,扩大为在本市有稳定职业和稳定住所的非本市户籍的境内人员。《居住证》持有人可以享受很多市民待遇,比如缴纳相关的社会保险费、参加相关的专业资质考试,甚至参加劳动模范的评选。当然,对来沪人员的就业,以及他们子女的入学更是大有帮助。上海社会科学院人力资源研究中心主任王振认为,人才自由流动的重要因素是社会保障体制的完善。就目前我国的情况来看,由于地方差异大,要做到人才无居住证和户口之分,完全公平流动,时机还不成熟。就现状来看,上海实行的新居住证制度已经迈出尝试和探索的步伐,也符合我国户籍制度改革的方向。
随着人们对《行政许可法》理解的日趋深刻,暂住证的存留,已不仅仅体现了一个城市政府对待流动人员的一种胸怀和态度,它从另一个侧面也反映出一个城市政府对待法律的认识以及城市政府的公信力。